中金研究
泡沫经济破裂后，日本地方银行因房地产价格下跌、企业偿债能力恶化而面临不良贷款持续累积的压力。从规模来看，截至1999年3月末，日本地方银行总资产、贷款余额和不良债权均约占银行业的三分之一。危机初期，由于日本社会对金融风险认知不足，公共资金救助面临较大社会舆论阻力，风险未能得到及时化解。随着经营状况持续恶化，1997年起金融机构破产风险集中暴露。此后，日本逐步建立公共资本注入、金融整理管理人、过桥银行、不良资产收购及临时国有化等处置工具，并通过修法将核心处置制度常态化。由于日本金融机构的监管与破产处置权主要集中于中央政府，地方政府参与有限，有利于统一协调处置措施并推进风险化解。另外，日本进一步完善资产质量认定、信息披露、早期纠正与预警机制，并强化地方银行对中小企业的经营支持，逐步形成覆盖风险识别、监管干预、资本补充、不良资产处置及市场化退出的长效风险防范体系。
日本地方银行风险的历史背景：日本地方银行的风险集中暴露于20世纪90年代至21世纪初。国内对此可能存在常见误解，认为泡沫经济时期地方银行主要是向普通居民提供资金用于炒房炒股。实际上，企业部门才是推动泡沫的主体，大量非金融企业从事炒卖土地、房产与股票等投机活动。泡沫破裂后，地价和股价持续下跌，房地产抵押品价值缩水，借款企业经营恶化，泡沫时期形成的房地产贷款逐步转化为不良债权。部分银行为避免立即确认损失，继续向困难企业追加贷款，使不良债权呈现“层层累积”的特征：泡沫时期的房地产贷款构成基础层，银行通过“借新还旧”形成第二层，地方经济低迷中新发生的违约构成第三层。房地产相关融资风险首先在大都市圈集中形成；随着地价下跌和经济低迷持续，风险又通过当地房地产、建筑业贷款、证券投资损失及地方企业经营恶化等不同渠道在地域金融机构中累积。部分第二地方银行和信用组合还存在家族控制、经营者独断、授信审查缺乏独立性等治理问题，并在泡沫时期集中向关联企业和房地产项目放贷，进一步放大了损失。
据日本财务省统计(图表1)，1991-2003年期间，日本共有181家存款类金融机构破产，其中包括20家银行、27家信用金库和134家信用组合。从原因看，165家机构（91.7%）的破产涉及贷款恶化，50家机构（27.8%）涉及证券投资失败。分业态看，第二地方银行和信用组合的破产比例明显高于狭义地方银行，表明小型金融机构在治理、风险分散和损失吸收能力方面更为脆弱。
图表1：银行等金融机构破产数量的变化(1991—2003年)
资料来源：日本财务省，日本存款保险机构，中金公司研究部
地方银行资产规模占银行业总资产约三分之一 从全国金融体系的规模看，地方银行并非日本银行业的主体。截至1999年3月末，日本地方银行的总资产为265.6万亿日元、贷款余额为186.4万亿日元，分别占全国银行合计的33.7%和36.8%；其风险管理债权为9.38万亿日元，占全国银行风险管理债权的31.7%(图表2)。如果进一步将信用金库、信用组合等合作组织金融机构纳入存款类金融机构口径，地方银行的总资产、贷款余额和风险管理债权占比将分别降至约24.7%、29.0%和24.3%。因此，地方银行在全国金融体系中的资产规模和风险敞口总体不占主导地位，但在特定地区具有较强影响力。
图表2：地方银行占日本银行业的占比规模(截至1999年3月末）
资料来源：日本金融厅，中金公司研究部
日本为何未能及时处置金融风险？危机初期，日本社会普遍认为经济下行只是高速增长后的阶段性调整，对经济恢复能力仍有较强信心，因而未能充分认识金融风险的规模。当时日本尚未形成统一、严格的资产自查、拨备和外部审计规则，关联非银行机构的损失大量隐藏于表外或被延迟确认。同时，公共资金救助也面临较大的舆论阻力。当时社会认为金融机构为房地产投机提供资金、助长泡沫并加剧住房困难，因而持严厉批判态度，要求追究股东和经营者责任。在此背景下，政府难以公开讨论大规模资本注入，金融危机处置长期停留在个案协调层面。
金融自由化削弱“护送船队”体制，加快建立风险处置机制 战后日本金融行政主要采取“护送船队”方式，即通过存款利率管制以及对业务范围和市场准入的限制，抑制银行之间的过度竞争；这样的好处在于，当个别机构陷入困境时，再由政府协调经营较好的银行实施救济性合并。这一机制曾在较长时期内维持金融体系稳定。但自20世纪80年代起，日本逐步推进金融自由化，放松大额存款利率限制，银行在存贷款定价、业务和客户竞争方面获得更大自主权，经营能力和风险状况开始分化，支撑“护送船队”的限制竞争、稳定利润和行业互助基础随之削弱。泡沫破裂后，部分中小金融机构首先出现破产，政府最初仍试图沿用救济性合并方式处置。到90年代后半期，金融机构整体经营状况持续恶化，原本有能力承接问题机构的银行也逐渐失去余力。1997年，北海道拓殖银行和山一证券相继破产；此后日本长期信用银行、日本债券信用银行等大型机构也先后倒闭，金融风险由个别机构问题升级为系统性危机。随着破产数量增加，“护送船队”方式难以为继，破产处置、公共资金投入和不良债权处理成为紧迫问题，推动日本加快建立新的风险处置制度和长期防范机制。
监管与破产处置权集中于中央，地方政府参与有限 日本地方银行风险处置的另一个制度特征，在于监管权和破产处置权集中于中央金融行政体系，地方政府的影响力十分有限。按照《银行法》 ，地方银行由内阁总理大臣许可，金融厅统一制定监管政策，地方财务局根据金融厅授权实施具体监管。破产认定、临时国有化、公共资金投入、不良资产处置和最终受让方的选择，主要由金融厅、存款保险机构和整理回收机构等全国性机构依法实施。地方银行的“地方性”主要体现为营业区域和客户结构，而非地方政府拥有监管或处置权。以足利银行为例，栃木县等地方公共团体虽曾参与增资，但持有的普通股和优先股分别仅占约0.66%和0.27%(比例根据国会答辩披露的持股数和发行股数计算)，不具备控制权 。2003年该行破产后，第三号措施和临时国有化由中央政府决定，存款保险机构取得全部股份。栃木县虽向金融厅表达地方诉求并采取经济纾困措施，但其职能主要是维护地方经济稳定，而非参与金融监管或主导破产处置。
案例分析1：足利银行——地区系统重要银行的临时国有化与民营化退出：2003年，足利银行因不良债权持续恶化陷入资不抵债。由于该行是栃木县最主要的地方银行，在县内存款和贷款中的占比分别达到48%和52%，在当地中小企业融资、居民存款和支付结算中占有重要地位，直接清算或拆分转让可能造成信用收缩并冲击地区经济 。日本政府因此直接启动《存款保险法》第102条第三号措施，将其纳入特别危机管理并实施临时国有化(图表3)。具体过程如下：
► 接管银行并落实股东和管理层：金融危机应对会议作出认定后，存款保险机构取得足利银行全部股份，原有股份价值归零，原股东承担股权损失。足利银行作为特别危机管理银行继续营业，存款、贷款和支付结算等基本金融服务未发生中断。政府同时更换原管理层，要求银行报告业务和财产状况，制定经营重建计划，以改善公司治理并维持正常经营。
► 剥离和处置不良资产：存款保险机构提供资金并委托整理回收机构先后四次收购足利银行的不良债权。受让债权转移后，整理回收机构通过企业重组、协商还款、处置抵押物、诉讼和破产清算等方式进行专业化回收；足利银行则得以压缩历史不良资产，将经营资源重新投入正常信贷和地方金融服务。
► 不良债权逐步出清，引入民间资本实现政府退出：经过约四年的业务重组、成本压缩和不良资产处置，足利银行的不良债权率从原先的13.93%降至2008年6月末的4.74%。随后，存款保险机构向足利银行提供2,565亿日元资金援助，使其净资产恢复至零。金融厅按照“经营可持续性、发挥地方金融中介功能和公共负担最小化”三项标准挑选承接方，最终选定以野村集团为核心的企业联合体。该财团设立足利控股，共筹集2,900亿日元资金，其中以1,200亿日元从存款保险机构承接足利银行股份，并另外认购1600亿日元增资，用于补充银行资本，使其资本充足率提高至约6%。2008年7月股份转让完成，特别危机管理终止，足利银行重新实现民营化。
图表3：足利银行破产后临时国有化流程
资料来源：日本财务省，中金公司研究部
案例分析2：纪阳银行与和歌山银行——破产前的兼并重组：纪阳银行属于地方银行，和歌山银行属于第二地方银行，两家银行均以和歌山县为主要经营区域。泡沫破裂后，当地经济长期低迷，两行同时面临不良债权增加、盈利能力下降和资本约束。特别是截至2006年3月末，和歌山银行的不良债权率为11.23%，因集中处理不良债权产生125亿日元损失，当期净亏损达到123亿日元。虽然和歌山银行当时尚未资不抵债，但其盈利能力和资本持续承压，独立经营的可持续性已经明显下降。与足利银行破产后接受临时国有化不同，2004年和歌山银行选择在经营尚能维持时与纪阳银行启动整合(图表4)。具体过程如下：
► 破产前的兼并重组：2006年2月通过共同股份转移方式设立纪阳控股，两行成为其全资子公司；同年10月由纪阳银行吸收合并和歌山银行。和歌山银行的存贷款、客户关系和营业基础由合并后的纪阳银行整体承继。这个案例的关键政策工具是2004年制定的《金融功能强化法》。该法不是针对已经破产银行的救助制度，而是允许国家在金融机构尚未破产时，经由存款保险体系认购优先股等方式补充资本。条件是申请机构必须提交经营强化计划，对盈利能力改善、网点和后台系统重组、风险管理等作出承诺，并接受持续监督。
► 资本支持与经营整合并行，市场化处置不良债权：合并完成后，整理回收机构作为协议银行认购纪阳控股315亿日元优先股，为不良债权处置、合并成本和地区信贷投放提供资本缓冲。经营层面，合并后的纪阳银行统一管理后台系统、整合重复网点，将富余人员转向营销部门，并增设小型网点、贷款专业网点和企业支持中心。银行主要通过直接核销、债权流动化、批量出售和企业再生等方式处置不良债权，并未采用破产银行集中向整理回收机构转移不良资产的处置模式。随着经营改善、利润增长和内部资本积累，纪阳控股于2012年回购并注销154亿日元公共资金优先股，2013年偿还剩余161亿日元，完成315亿日元公共资金的全额偿还。2013年10月，纪阳控股与纪阳银行进一步合并，形成以纪阳银行为主体的组织结构。
图表4：纪阳银行与和歌山银行经营整合流程
资料来源：日本金融厅，中金公司研究部
危机期间：公共资金注入与临时国有化并行 随着中小金融机构破产增加，日本政府于1996年修改《存款保险法》，在一定期限内允许提供超过直接赔付成本的资金援助，并征收特别保险费以支持存款全额保护，以防止挤兑和风险传染。1997年山一证券、北海道拓殖银行等大型金融机构相继破产后，日本进一步建立公共资本注入、金融整理管理人、过桥银行、不良资产收购和临时国有化等处置工具。《金融功能稳定化紧急措施法》（简称《旧稳定化法》）允许运用政府担保资金认购银行优先股和次级债，建立了面向金融体系的资本补充框架。《金融再生法》主要针对已经破产或资不抵债的机构，引入金融整理管理人、承继银行和特别公共管理制度，并据此对日本长期信用银行和日本债券信用银行实施临时国有化。《早期健全化法》则将公共资本注入与经营健全化计划、管理层责任和后续偿还安排相结合，增强了公共资金使用的约束(图表5)。
图表5：日本存款类金融机构破产处置法律制度的演变
资料来源：日本金融厅，中金公司研究部
核心处置制度逐步常态化 上述危机期间的限时措施在2000年修改《存款保险法》后将金融整理管理人、承继银行和金融危机应对措施等核心制度被永久化，形成第102条金融危机应对框架(图表6)。该框架只有在金融机构破产可能严重危害国家或地区信用秩序、产生系统性风险时才可启动。具体措施首先取决于金融机构是否已经破产或资不抵债，同时还需考虑其金融功能及破产处置对信用秩序的影响。对于资本不足但尚未资不抵债的机构，可以采用第一号措施，通过认购股份等方式补充资本；对于已经资不抵债或破产的银行、可以通过资金援助和营业转让等方式处置的机构，可以采用第二号措施，提供超过直接赔付成本的特别资金援助，实现存款的全额保护；对于已经破产且资不抵债的、停止营业可能造成系统性风险的银行，则可以采用第三号措施，由存款保险机构取得全部股份并实施临时国有化，在维持基本金融服务的同时更换管理层、处置不良资产，最终引入民间承接方退出。由此，日本逐渐建立起一套较为完整的危机处置机制：先通过存款保护稳定市场预期，再以资本注入改善银行的偿付能力；对暂时无法正常经营但仍具有重要功能的机构，则借助过桥机构维持其核心业务，同时由专业机构集中处理不良资产。对于关系金融稳定的重要银行，政府还可能采取临时国有化措施，待风险得到控制、经营状况改善后，再通过市场化方式转让，实现退出。
图表6：存款保险法第102条下金融危机应对措施示意图
资料来源：日本金融厅，中金公司研究部
危机后：建立长期风险防范机制 在完善破产处置工具的同时，日本还逐步建立了覆盖风险识别、监管干预和经营修复的长期防范机制。在资产质量认定方面，以资产自查、贷款分类、拨备核销、外部审计和金融检查手册为基础，形成银行内部评估、会计师审计和监管部门复核相衔接的机制。同时，统一了《金融再生法》中债权和风险管理债权的披露口径，提高不良债权数据的可比性，强化市场约束。在监管介入方面，日本形成了早期纠正与早期预警的制度。早期纠正措施以资本充足率为主要标准，在银行尚未破产时即可要求其提交经营改善计划、限制业务扩张和利润分配，必要时责令停止部分或全部业务。2002年引入的早期预警制度进一步覆盖尚未触及资本充足率监管红线的机构，通过非现场监测持续考察其盈利能力、信用风险、市场风险、利率风险、信用集中和流动性状况，并视情况采取约谈、要求提交报告和发布业务改善命令等措施。监管重点从确认银行是否资不抵债，前移至识别其盈利能力和风险指标是否出现持续恶化。
强化地方银行关系型金融机制，从源头控制新增不良贷款 针对地方银行等地域金融机构，日本没有简单照搬主要银行不良债权的处理方式。2003年，金融厅推出关系型银行行动计划，要求地方银行、信用金库和信用组合在严格开展资产分类的同时，加强与中小企业的长期沟通，通过经营咨询、债务重组、企业再生和创业支持改善借款企业经营状况，从源头控制新增不良债权。各金融机构需要制定并公布功能强化计划，监管部门定期评价计划执行情况，从而将地区金融功能、企业再生和银行稳健经营纳入框架。
资本补充与经营改善支持地方金融机构重组 2004年出台的《金融功能强化法》进一步建立了预防性资本补充渠道。对于尚未破产、但资本自筹能力不足，或者拟通过合并重组增强经营基础的地域金融机构，国家可以经由存款保险体系认购优先股等方式提供资本支持。接受公共资本的机构须提交经营强化计划，对盈利能力、公司治理、风险管理、中小企业融资和公共资金偿还作出安排，并接受持续披露和监管评价。
本文来源：中金点睛
